Myten om den pangade rutan

2011 kommer en nyhet från Söderortspolisen, man ska jaga plankare på sportlovet och hoppas därigenom få ner antalet personrån. Insatsen inspireras av New York och just New York-polisen, NYPD, vars arbete på 1990-talet varit en förebild för politiker, polisen och publicister.

I början av 2019 kommer en mängd olika utsagor kring detta, vi hör SL:s ordförande Kristoffer Tamsons i en debattartikel från 13 februari:

Erfarenheter från New York visar på styrkan i att minska otrygghet och brottslighet genom att angripa vad man kallar livsstilsbrott, såsom till exempel klotter, plankning och ordningsstörningar.

I september 2019 säger han samma sak i en artikel om högre bötesbelopp för plankare:

Om vi ser mellan fingrarna när det gäller små brott öppnar vi dammluckan för grövre brottslighet. Vill vi ha en trygg kollektivtrafik ska vi vara tydliga med att då gör man rätt för sig. Nu ska vi utvärdera de insatser som vi har gjort och se vad som kan bli nästa steg.

Utlandssvenske tyckaren Olle Wästberg skriver i SvD 1 februari 2019: “Att arrestera dem som plankar har varit kärnan i det som gjort New York till USA:s tryggaste storstad.” Paulina Neuding skriver en ny vers på samma visa i Dagens Samhälle den 31 augusti.

Flippade barnboksförfattaren Katerina Janouch stämmer in den 30 mars 2019 i SVD:

Katerina: Man kan ju titta på, och det sa jag också i den tjeckiska intervjun, att man kan kolla på New York, som var en av världens farligaste städer. Och på Giuliani [New Yorks tidigare borgmästare, reds anm.] som faktiskt rensade upp. Så det ska ju inte vara omöjligt. Men man måste gå väldigt systematiskt tillväga.

Till råga på allt tvingas vi också se justitieminister Morgan Johansson posera med NYPD-mugg i samband med någon annonserad straffskärpning.

Nolltolerans är hett hos politiker, publicister och poliser. Budskapet är att om vi bara ser till att sopa till plankare, graffitimålare och tiggare så kommer också den grova brottsligheten att försvinna. Det som ligger bakom denna teori är några amerikanska forskare, som velat förändra sättet polisen arbetar på. Teorin kallas för ‘broken windows’ och på grund dess genomslag, under 1998 besökte 200 polismyndigheter NYPD varav 150 var från andra länder, så saknas ofta kritiska frågor. Stämmer teorin? Hur används den i praktiken? Vad innebär ‘broken windows’ för de som som utsätts för den?

I den här texten vill vi gå igenom vad ‘broken windows’-teorin (ungefär: pangade rutor) innebär, hur den använts och vilka invändningar som finns mot den. Vi har läst både litteratur som lanserar teorin, och kritisk litteratur. Slutligen vill vi skissa på ett annat sätt att se på trygghet i kollektivtrafiken – ett perspektiv som tar till vara på en av delarna i ‘broken windows’ – resenärernas eget engagemang. Och just det: när vi skriver om New York så menar vi staden New York om inget annat sägs.

Vad innebär ’broken windows’?

Fixing broken windows från 1996 av Kelling och Coles är en väldigt inflytelserik bok om polisarbete, som givit ringar på vattnet på båda sidor av Atlanten. Den grundar sig i sin tur på artikeln Broken Windows från 1992. Namnet kommer från detta scenario: en pangad ruta som inte lagas i ett område kommer att ge en signal om att ingen är ansvarig, leda till mer skadegörelse och oordning, vilket i sin tur leder till att vanligt folk håller sig borta från gator och torg. Detta ger i slutändan utrymme för brottslighet att ta tillvara på utrymmet som skapats.

I själva verket symboliserar den krossade rutan oordning: en mängd beteenden som inte behöver vara brottsliga men som anses oönskade. Författarna argumenterar för att polisen borde mota Olle i grind genom att gå från det som kallas 112-polisarbete till att vara närvarande lokalt, från att bekämpa “riktiga brott” till att förhindra brott genom att bekämpa oordning.

För att spalta upp de påståenden som ingår i ’broken windows’ så skulle det kunna se ut så här:

1. Att klumpa ihop olika typer av oordning och se det som olika sidor av samma problem.
2. Att hävda att det finns ett kausalt samband mellan ordningen och brottslighet – att ökad oordning leder till brottslighet.
3. Att orsakerna till oordning kan hittas i ökande individualism och en slappare lagstiftning som sätter individens rätt att vara annorlunda framför kollektivets rätt att ha det lugnt och tryggt.
4. Att polisen borde gå från 112-polisarbete till att vara kvarterspolis, att förhindra brott snarare än att gripa folk när de redan har hänt. Att ingripa vid små problem som plankning, tiggeri, graffiti eller annat innan de blir stora.
5. Alternativet till att stoppa brotten innan de händer är att massor av människor, särskilt från minoriteter, kommer att fängslas och det är inte moraliskt acceptabelt. 

Stämmer teorin?

Anledning till att ‘broken windows’ brukar sägas funka är att New York upplevt en enorm minskning av brott sedan 1990-talets början. Denna minskning är ungefär samtidig som införandet av den nya polistaktiken, även om brottsligheten nådde sin högsta punkt några år tidigare. Antalet mord 1990 var svårt att föreställa sig, med en befolkning på 7,3 miljoner så inträffade 2500 mord. Som en jämförelse skedde det 108 mord i Sverige 2018, med 10 miljoner invånare.

Samtidigt som minskningen av grova brott så ökade antalet gripna för saker som plankning explosionsartat, tillsammans med mindre innehav av marijuana och andra förseelser. Men för att två saker händer samtidigt betyder inte att de ena beror på den andra. Sanningen är att hela USA upplever en nedgång i brottslighet under denna tid, även städer som inte använde New Yorks polisstrategi. Exempelvis går San Diegos mord- och rånfrekvens ner 76,4% respektive 62,6% mellan 1991 och 1998. I New York City är det 70,6% respektive 60,1%.

I en ambitiös undersökning så tittar Ralph Taylor i Breaking away from Broken Windows (2001) på ett stort antal områden i Baltimore under 12 års tid. Både observerbar och upplevd oordning har mätts och jämfört med kriminalstatistik. Resultatet är att det inte går att hitta direkta orsakssamband mellan oordning och brott.

Bernard E. Harcourt hävdar i sin Illusion of order (2001) att själva ihopklumpandet av vissa beteenden till ordningsstörande och brottssskapande är fel. I själva verket handlar det om sociala problem med olika orsaker och som måste tacklas på olika sätt. Exempelvis när det gäller plankning så är avgiftstrycket avgörande – hur mycket kostar en biljett. Wolfgang Zuckermann visar också i sin End of the road (1991) hur New York höjde priserna från $1 till $1,15 1989, men också slutade acceptera sedlar och inte kunde växla pengar. Detta ledde både till att fler tvingades planka, men också till att fifflare sålde biljetter på eget bevåg utanför spärrarna. Plankning är i allt väsentligt ett socialt problem som behöver politiska lösningar, och inte ett polisiärt problem där det gäller att gripa så många som möjligt. 

Att polisen ska lägga en massa tid på små förseelser blir bara rimligt om folk tror att det faktiskt är mord och rån som stoppas av att trakassera tiggare eller punktmarkera plankare. Men både Taylor och Harcourt visar att det inte finns något stöd för detta. 

Även idén om att många grova brottslingar grips för mindre förseelser ifrågasätts, exempelvis av Issa Kohler-Hausmann i Misdemeanorland (2018). Den förklaringen brukar erbjudas med anekdotiska bevis av borgmästare och polis, men den är omöjlig att verifiera eftersom bara den allvarligaste brottsmisstanken registreras.

Hur har ’broken windows’ använts i New York City?

Den stora skillnaden efter att ’broken windows’ började användas i NYC är att mängden ‘misdemeanors’ (förseelser) ökade extremt kraftigt. I och med att exempelvis plankning är så vanligt, så kan polisen i stort sätt ta hur många de vill. Det beror mest på hur mycket tid de lägger på det. Det hela beskrivs av polischef Bratton i Harcourts bok:

Bratton himself described his first experiment in the New York subways as a ‘fare evasion mini-sweep’. He explained: ‘I put a sergeant and five, eight, sometimes ten cops in plain clothes at these problematic stations day and night, and they arrested the people who were streaming in for nothing. The cops nabbed ten or twenty jumpers at a time. They pulled these men and women in one by one, cuffed them, lined them up on the platform, and waited for the next wave. (s. 252)

Förhoppningen om att denna massiva insats mot småbrott skulle göra att människor från minoriteter i mindre utsträckning skulle dömas till fängelse verkar ha kommit på skam. Just minoriteters höga inlåsningsfrekvens för grövre brott har kvarstått, men nu har även massiv kraft mot mindre förseelser lagts till deras vardag. Som Harcourt berättar:

The real problem is that, today, order-maintenance crackdowns are not an alternative but rather an addition to the severe penalties that dominate criminal justice. The broken windows theory, aggressive misdemeanor arrests, and intensive stop and frisks have become not a substitute but a supplement – a supplement that feeds into and itself produces a dramatic increase in detentions, arrests, and criminal records. (s. 6)

Istället har extremt många, speciellt i fattiga områden, slussats in i rättssystemet. För plankning finns det stor anledning att anta (precis som rapporterats i Stockholm av SL) att det är de fattigaste områdena där flest plankar. Mindre narkotikainnehav är jämnt spritt över hela staden, men risken att åka fast är högre om du bor i ett utsatt område där polisen har hög närvaro.

I Misdemeanorland får vi höra att folk väldigt sällan döms till fängelse för småbrotten. Faktum är att det stora antalet misstänkta gör att skuldfrågan sällan prövas. Istället för att ta reda på om någon är skyldig så skrivs man in i det juridiska systemet; och kontrolleras genom det Kohler-Hausmann kallar “märkning”, “juridiskt krångel” och “duglighet”. Under den tiden, som kan vara många månader eller år, så kallas du till heldagar i domstolen, där ditt fall kanske tas upp. Vad som till slut händer baseras delvis på hur du sköter (den ofta meningslösa) närvaron i domstolen. Eftersom många amerikaner har svårt att ta ledigt från jobbet så kan processen få stora effekter. Ditt fall är också sökbart och öppet för allmänheten – och arbetsgivare – att söka i. De allra flesta väljer att inte kämpa för att få rätt, utan försöka få en deal (antingen villkorlig dom eller fördröjd avskrivning av fallet) så snabbt som möjligt.

The enabling assumption in managerial courts is that once someone is brought into the system, the person is presumed to be eligible for some level of social control, even if the precise level is yet to be determined. The assumption is practically and conceptually distinct from the assumption of guilt – it is ultimately a broader and more enabling assumption. (s.77)

Det är verkligen en dystopisk värld som målas upp i kölvattnet av ’broken windows’, ett exempel från boken är John som jobbar med att hjälpa rörelsehindrade. Han greps för plankning när han dragit ett åkkort för en av sina klienter, vilken polisen såg som att han fuskade. Trots att hans jobb garanterade hur han hade gjort, så vägrade domarna att lägga ner fallet. “Det finns inget bevis för att han är oskyldig”. På det sättet slängs fattiga människor från minoriteter in i en juridisk labyrint, utan att någon ens har tid att utreda skuldfrågan. Det är inte förvånande att Kafkas Processen citeras i Misdemeanorland.

Antagligen har ingen planerat att det skulle bli just så här, det är snarare ett överbelastat rättssystem som hittat sin egen väg. Men kontentan kan politiker vara nöjd med: oavsett om brottsligheten påverkas, så har samhällets kontroll över människor ökat och sociala problem behandlas som polisiära.

Hur används ’broken windows’ i Sverige?

Det är en hel del saker som är annorlunda i Stockholm 2019 än det var i New York på 1990-talet. En viktig sak är att risken att utsättas för brott är extremt mycket lägre. Mordfrekvensen var nästan ofattbart hög, även idag när skjutningarna i Sverige är på rekordnivå. Även idag (med siffror från 2018) är det mer än dubbelt så många mord i New York City (3,42 per 100.000 invånare) än i Stockholm (ungefär 1,4 per 100 000 invånare). Så varför åker svenska politiker till New York för att lära sig och inte tvärtom?

Jag tror att nyckeln till det är att politikerna, exempelvis Kristoffer Tamsons (M), inte bryr sig exakt om hur ’broken windows’ påverkar brottsligheten. Däremot så är det en möjlighet att gå ännu djupare in i den symboliska trygghetspolitik där allt handlar om säkerhetsfrågor. 

Polisens arbete i kollektivtrafiken har till stor del privatiserats, och ordningsskapandet i kollektivtrafiken ligger till stor del på ordningsvakter från olika företag. Tamsons stora fråga har varit att införa tunnelbanepolisen igen. Men vad ska polisen göra?

Eftersom de riktiga brotten inte är särskilt många i kollektivtrafiken, så går kraven på fler poliser också hand i hand med kriminalisering av sociala problem. Idag är plankning mest en fråga för biljettkontrollanter (även om polisen brukar vara med i fattiga områden) och tiggare är något som människor kan irritera sig på. Men med en hårdare politik kan både dessa bli kriminella beteenden, och dyra insatser motiveras av ’broken windows’-teorins löften om minskad grov brottslighet.

En annan vision

Så vad är då alternativet till nolltoleransen? På den frågan finns det faktiskt en del inspiration i Fixing broken windows. När det gäller ordning så är det bara människorna själva som kan skapa det. 

För kollektivtrafiken handlar det om att resenärerna själva måste ta bättre hand om varandra, visa civilkurage och sätta upp regler för kollektivtrafiken, samtidigt som vi löser sociala problem som leder till onödigt våld. En självklar reform är nolltaxa i kollektivtrafiken, som förutom att det ger en omfördelning av resurser och incitament att ställa bilen – också befriar människor i de fattigaste områdena från att vara polisers och vakters måltavla.

‘Broken windows’ har, trots goda föresatser, maximerat statlig kontroll över människor och slängt in sociala problem av olika sorter i en och samma kategori: oordning som riskerar att leda till grova brott. Ett alternativt spår framåt skulle vara att minimera det polisen har att göra – genom att lösa sociala problem i grunden snarare än att stoppa in dem i ett överbelastat juridiskt system. För att komma dit behöver vi göra upp med myten om den pangade rutan.